Wie Bund und Länder um die Aufteilung des Steuerkuchens streiten.

Von Gotthilf Steuerzahler

Für jeden föderal aufgebauten Staat ist es von großer Bedeutung, wie das Steueraufkommen zwischen den einzelnen Ebenen des Gemeinwesens aufgeteilt wird. Die Bundesrepublik Deutschland hat sich diesbezüglich ein besonders kompliziertes und intransparentes System geschaffen, das immer wieder zu Streitigkeiten führt.

Grundlegende Anordnungen für die Aufteilung des Steueraufkommens trifft das Grundgesetz, die Einzelheiten werden dann in ergänzenden Gesetzen geregelt. Die mit den verschiedenen Ausgleichs- und Korrekturmechanismen verfolgten Ziele sind eindeutig: Die Bundesländer sollen - unabhängig von dem tatsächlichen örtlichen Steueraufkommen - finanziell weitgehend gleich ausgestattet werden.

Dies geschieht in einer ersten Stufe durch den sogenannten Länderfinanzausgleich. Die Bundesländer mit überdurchschnittlich hohem Steueraufkommen, die sogenannten Geberländer, müssen einen Teil ihrer Steuereinnahmen an die Bundesländer mit unterdurchschnittlichem Steueraufkommen, die sogenannten Nehmerländer, abgeben. Geberländer waren in den letzten Jahren stets die Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Die Hansestadt Hamburg befand sich in manchen Jahren auf der Geberseite, in manchen Jahren hingegen auf der Empfängerseite. Alle übrigen Länder erhielten durchgängig Geld aus dem Finanzausgleich. In einer zweiten Verteilungsrunde erhöht dann der Bund noch einmal die Finanzausstattung der Nehmerländer durch ergänzende Zuweisungen, um bestimmte Belastungen auszugleichen.

Die Finanzkraft der Geberländer wird vermindert

Begründet wird der Länderfinanzausgleich mit der Solidarität unter den Bundesländern und mit dem Gebot des Grundgesetzes, in ganz Deutschland für gleichwertige (nicht: „identische“) Lebensverhältnisse zu sorgen. Im Jahr 2015 musste Bayern 5,4 Milliarden Euro, Baden-Württemberg 2,3 Milliarden Euro und Hessen 1,7 Milliarden Euro an die finanzschwachen Bundesländer zahlen. Hamburg musste lediglich etwas mehr als 100 Millionen Euro abgeben.

Größter Profiteur des Finanzausgleichs war das Land Berlin, das rund 3,6 Milliarden Euro erhielt. Das sind mehr als 1.000 Euro für jeden Einwohner Berlins. Umgekehrt gehen Bayern pro Einwohner rund 400 Euro an Steueraufkommen verloren. In der Reihenfolge der Finanzkraft rutschen die Geberländer durch die verschiedenen Ausgleichsmechanismen nach hinten ab und werden von den finanzschwächeren Bundesländern überholt. Bayern zum Beispiel verliert seinen ersten Platz in der Finanzkraft und findet sich stattdessen auf Platz sechs wieder. Die Spitzenplätze bei der Finanzausstattung werden von den neuen Bundesländern eingenommen.

Die Umverteilung erzeugt falsche Anreize

Die geschilderten Verteilungsmechanismen sind zu Recht vielfach kritisiert worden. Den Nehmerländern wird der ökonomische Anreiz genommen, ihre Finanzen aus eigener Kraft zu stabilisieren. Stattdessen gewöhnen sie sich an eine dauerhafte Subventionierung durch die Geberländer. So haben die finanzschwachen Länder weder einen Anreiz, ihre Ausgaben zu senken, noch ihre Einnahmen zu erhöhen.

Umgekehrt werden die finanzkräftigen Bundesländer durch die gewollte Umverteilung nicht motiviert, sich weiterhin um die Ansiedlung von steuerzahlenden Unternehmen zu bemühen. Denn von den Ergebnissen ihrer wirtschaftsfreundlichen Politik bleibt ihnen fast nichts! Ohnmächtig müssen die Geberländer zusehen, wie die Empfängerländer großzügig mit dem erhaltenen Geld umgehen, sich manches leisten, was die Geberländer ihrer Bevölkerung nicht gönnen.

Die Empfängerländer blockieren vernünftige Reformen

Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass der Finanzausgleich immer höchst umstritten war. Die Geberländer wollten mehr von ihrem Steueraufkommen behalten, die Empfängerländer wollten auf das Geld der anderen Bundesländer nicht verzichten. Als Profiteure der Umverteilung haben die Empfängerländer bisher alle Reformbemühungen blockiert.

Natürlich haben die Beteiligten auch versucht, ihre jeweiligen Interessen auf gerichtlichem Wege durchzusetzen. Mal riefen die Geberländer das Bundesverfassungsgericht an, um eine Reduzierung ihrer Belastungen zu erreichen, mal gingen Empfängerländer nach Karlsruhe und forderten unter Hinweis auf ihre finanziellen Nöte eine höhere Unterstützung. Das Verfassungsgericht hat zwar verschiedene punktuelle Änderungen angemahnt, an der Kompliziertheit und Intransparenz des Verteilungssystems hat sich jedoch nicht viel geändert.

Eine neue rechtliche Grundlage muss geschaffen werden

Nun hat sich in letzter Zeit ein starker Druck auf alle Beteiligten aufgebaut, sich über die Grundzüge einer Reform zu verständigen. Die Gesetze, welche die Einzelheiten des Finanzausgleichs regeln, treten nämlich Ende 2019 außer Kraft. Es muss also bald eine neue rechtliche Grundlage für die Steueraufteilung geschaffen werden.

Angesichts der völlig unterschiedlichen Interessenlage der Geber- und der Nehmerländer erschien eine Einigung über eine Reform des Finanzausgleichs sehr unwahrscheinlich. Aber dann geschah das Unerwartete: Die Ministerpräsidenten aller Bundesländer einigten sich im Dezember 2015 auf eine gemeinsame Linie für die anstehenden Verhandlungen mit dem Bund.

Der Bund soll zusätzliche Milliarden bereitstellen

Die finanzstarken Länder sollen nach den Vorstellungen der Ministerpräsidenten spürbar entlastet werden, zugleich sollen die Vergünstigungen für die finanzschwachen Länder beibehalten werden. Dieses Kunststück soll dadurch erreicht werden, dass der Bund den Ländern zusätzliche Mittel zur Verfügung stellt, und zwar in Höhe von jährlich über neun Milliarden Euro! So lässt sich natürlich schnell eine gemeinsame Linie der Länder finden, wenn der Bund alles bezahlen soll.

Man kann gespannt sein, in welchem Umfang sich der Bund auf dieses für ihn sehr nachteilige Angebot der Länder einlassen wird. In der Vergangenheit war es allerdings so, dass der Bund in Verhandlungen mit den Ländern meistens nachgegeben hat, da er ja in vielen Fällen auf deren Zustimmung angewiesen ist. Man kann also davon ausgehen, dass ein Kompromiss gefunden werden wird, um Ruhe bei der Verteilung des Steueraufkommens zu bekommen, und sei es auch nur für einige Jahre.

Ein einfaches und transparentes Verteilungssystem sollte geschaffen werden

Wie schön wäre es, wenn für die Verteilung des Steueraufkommens auf die Ebenen der Bundesrepublik Deutschland ein einfaches und transparentes System installiert werden würde, das dann auf Dauer und ohne permanente Streitigkeiten Bestand hätte. Nach dem Vorbild anderer föderal aufgebauter Staaten könnte das Aufkommen bestimmter Steuerarten dem Bund, das Aufkommen anderer Steuerarten den Ländern zugeordnet werden. Dann hätten es der Bund und die einzelnen Länder jeweils selbst in der Hand, durch eine wirtschafts- und wachstumsfreundliche Politik die zugewiesenen Steuerquellen zum Sprudeln zu bringen.

Dann würden die falschen Anreize beseitigt, und das Leben auf Kosten anderer hätte ein Ende. Aber dass an die Stelle von Umverteilung ein Bemühen um die Steuerquellen tritt, das werden wir, liebe Leserinnen und Leser, wohl nicht mehr erleben, sagt resigniert

Dieser Text stammt aus dem kostenlosen Newsletter Claus Vogt Marktkommentar.